Достижения, неудачи, рекорды и легенды Верховной Рады IX созыва.
29 серпня 2019 року розпочала свою діяльність IX скликання Верховної Ради України. Протягом п'яти років депутати виконували свої обов'язки, і тепер, на честь цієї річниці, ми вирішили пригадати, які події найбільше запам'яталися в роботі парламенту. Що вражало, радувало та викликало занепокоєння у IX скликання?
Почнемо з хорошого - з досягнень. І тут насправді є чим пишатися.
Серед ряду ключових законодавчих ініціатив, ухвалених Верховною Радою IX скликання, виділяється закон "Про правотворчу діяльність". Цей документ має фундаментальне значення для української правової системи: він систематизує ієрархію нормативно-правових актів (НПА), чітко окреслюючи, які з них мають вищу або нижчу юридичну силу; також він закріплює основні терміни, надаючи точні визначення таким поняттям, як "нормативно-правовий акт", "закон", "кодекс" тощо; окрім того, регулює весь процес законодавства, починаючи з етапу розробки законопроекту і завершуючи його прийняттям.
Ще однією суттєвою інновацією "закону про закони" є інтеграція елементів аналізу публічної політики в процес створення нормативно-правових актів. Це передбачає використання "білих" та "зелених" книг, а також оцінок впливу та концепцій нормативних документів. У поєднанні з прогнозними та програмними матеріалами публічної політики, ці інструменти мають на меті зосередити українську систему ухвалення рішень на тому, щоб нові закони не тільки мали юридично бездоганний текст, а й справляли значущий та контрольований вплив на суспільство.
Неособисте голосування, яке у народі отримало назву "кнопкодавство", до IX скликання стало досить поширеним явищем у Верховній Раді. Громадські активісти не раз документували ці правопорушення, а у 2019 році вдалося виявити рекордсмена серед кнопкодавів: ним виявився депутат від ОПЗЖ Володимир Кальцев, який проголосував аж дев'ять разів.
Ситуація кардинально змінилася в 2021 році, коли у Верховній Раді було запроваджено сенсорну кнопку. Тепер депутатам доводиться використовувати обидві руки для голосування: одну руку слід тримати на сенсорному елементі, а іншу - для вибору "за", "проти" або "утримався". Раніше, у лютому 2021 року, народного депутата Владіслава Поляка (група "Довіра") було викрито за підозрою у кнопкодавстві. Хоча ця справа досі перебуває на розгляді суду, Поляк залишається у складі парламенту, а з моменту впровадження сенсорної кнопки випадки кнопкодавства, принаймні у відкритій формі, практично зникли. Проте більшість депутатів, які були спіймані на цьому порушенні, досі не понесли покарання.
Одним із найзначніших успіхів IX скликання стало прийняття урядового закону №552-XI, що ознаменувало старт ринку землі в Україні та завершило двадцятирічний мораторій.
Нагадуємо, що мораторій був запроваджений у 2001 році з прийняттям Земельного кодексу. Спочатку планувалося, що це буде тимчасовий захід, який триватиме до моменту створення законодавства для регулювання обігу сільськогосподарських земель. Проте з часом це питання стало об'єктом спекуляцій, а сама заборона продовжувалася щороку протягом багатьох років.
Одночасно бізнес та уряд України усвідомлювали важливість створення ринку сільськогосподарських земель, який, в більшості країн світу, вже існує у тій чи іншій формі. Мораторій на сільгоспземлю залишався в силі лише у таких країнах, як Венесуела, Конго, Північна Корея, Таджикистан та Куба. Проте лише у 2019 році народні депутати внесли до Верховної Ради відповідний законопроєкт, який був ухвалений лише через три роки, у 2021 році.
На липень 2024 року, три роки пройшло з моменту запуску ринку земель сільськогосподарського призначення. Згідно з інформацією від Опендатабот, за цей період українці придбали 567 322 гектари землі та уклали більше 250 тисяч угод з продажу земельних ділянок.
На початку повномасштабної війни Верховна Рада не лише зберегла свою діяльність, але й перейшла в режим активного реагування. Протягом сьомої сесії, яка охопила перші шість місяців війни, IX скликання прийняло 266 законів — це стало рекордом не лише для цього скликання, але й для всіх попередніх. Крім того, скоротився час, необхідний для розгляду та ухвалення законопроєктів: половина з них була затверджена менш ніж за вісім днів.
Але не все так добре, є і деякі суттєві проблеми, про які Верховній Раді ІХ скликання можна і треба нагадати.
Ситуації, коли народні депутати нехтують основними нормами поведінки, не лише знижують мотивацію їхніх колег, які сумлінно виконують свої обов'язки і користуються добрим іміджем серед виборців, але й підривають загальну довіру до Верховної Ради. На сьогоднішній день народні обранці не можуть дистанціюватися від неетичної поведінки своїх товаришів по парламенту. Вирішення цієї проблеми може полягати в ухваленні Етичного кодексу — документа, що встановлює єдині стандарти поведінки для депутатів. І насправді, рішення вже готове, адже відповідний законопроект зареєстровано у Верховній Раді. Проте, можливо, внутрішній опір у парламенті або прагнення зберегти низький рівень довіри до Верховної Ради (що, в свою чергу, обмежує її суб'єктність) заважають просуванню цього законопроекту.
У серпні 2019 року Верховна Рада прийняла закон, що скасовує депутатську недоторканність. Відтепер правоохоронні органи мають можливість притягувати народних депутатів до кримінальної відповідальності без необхідності отримувати попереднє схвалення від парламенту.
Питання відповідальності депутатів набуває особливого значення в контексті захисту парламенту від впливу виконавчої влади, зокрема з боку правоохоронних органів та прокурорів, що підлягають впливу президента. Раніше, коли депутати не погоджувалися підтримати законопроєкти, вигідні уряду чи президенту, погрози кримінального переслідування не застосовувалися. Сьогодні ж така практика стала реальністю. У ситуації з ослабленою судовою системою це створює пряму загрозу для демократії. Міжнародні партнери, особливо Європейський Союз, Рада Європи та її консультативний орган Венеційська комісія, завжди виступали проти ініціатив, що передбачають скасування депутатської недоторканності, з огляду на ці ризики.
Верховна Рада IX скликання стала набагато менш відкритою для суспільства. З одного боку, це сталося з об'єктивних причин: спершу парламент обмежив доступ журналістів під час пандемії COVID-19, згодом нові, цілком виправдані, обмеження були впроваджені через початок повномасштабного вторгнення рф 24 лютого 2022 року. Окрім обмеження доступу журналістів до Ради, на півтора місяця (до квітня) були припинені прямі трансляції засідань. З сайту Ради також зникла інформація про народних депутатів, припинили оновлюватися дані щодо голосувань тощо.
Наразі більшість із цих обмежень вже скасовані, але вони суттєво вплинули на функціонування парламенту, і невідомо, чи можливе повернення до попереднього формату. Наприклад, журналістам дозволили повернутися до Верховної Ради, проте лише в межах спеціально відведеної кімнати, а не в традиційній прес-ложі. Що стосується засідань Погоджувальної Ради, вони продовжують проходити в закритому режимі, що є позитивним моментом, оскільки відповідає одній з рекомендацій місії Європейського парламенту. Проте загальний рівень доступності та прозорості роботи Верховної Ради не повернувся до показників, що були до пандемії.
У 2019 році під час виборів президентська партія "Слуга народу" здобула рекордну підтримку серед виборців, отримавши 41,16% голосів. Ця довіра дозволила "слугам" сформувати монобільшість у парламенті, що фактично забезпечило їм можливість приймати рішення лише за допомогою своєї фракції. Проте, до 2024 року дев'яте скликання втратило підтримку більшості виборців через внутрішні конфлікти, корупційні скандали та непрофесійні дії деяких депутатів. За даними опитування КМІС у грудні 2023 року, лише 15% респондентів висловили довіру Верховній Раді, тоді як 61% не довіряли їй (ще 24% не змогли визначитися). Додатково, результати іншого опитування КМІС, проведеного у травні 2024 року, показали, що третина опитуваних оцінила роботу "Слуг народу" як "дуже погану", а ще 23% вважали її "скоріше поганою".
Антирекорди в рівні довіри до влади — це вже звична справа для українського контексту. Проте, давайте пригадаємо кілька відзначних показників, якими запам'яталося саме ІХ скликання.
Ознайомтеся також: Верховна Рада IX скликання відзначає п'ять років: результати діяльності найдовшого парламентського терміну.
Одним із значущих досягнень Верховної Ради IX скликання є рекордна частка жінок серед депутатів, що становить майже 21%. Цей показник постійно зростає з кожним новим скликанням. Наприклад, у VIII скликанні частка жінок досягла 12% (56 осіб), а найнижчий рівень представництва жінок – лише 12, що відповідало 2,5% – був зафіксований у першому скликанні.
Кількість народних депутатів у Верховній Раді на кінець серпня досягла рекордно низького рівня – зараз їх налічується 401. Це сталося через те, що 51 депутат достроково склав свої повноваження, а на їхні місця прийшли лише 30 нових обранців, що означає, що вдалося замінити лише частину тих, хто пішов. Хоча ситуація не є катастрофічною і в історії українського парламенту були випадки ще складніші (наприклад, парламентська криза 2007 року), ця тенденція викликає занепокоєння. Зі збільшенням числа депутатів, які залишають парламент, ускладнюється пошук необхідної підтримки для прийняття важливих законодавчих ініціатив.
Каденція Верховної Ради дев'ятого скликання триває рівно п'ять років. Хоча наразі цей скликання ще не може похвалитися статусом найдовшого, оскільки VI скликання працювало 1846 днів, а теперішнє — 1833 дні (на 4 вересня 2024 року), воно має всі шанси встановити новий рекорд, адже буде діяти до моменту скасування воєнного стану. Проте є й менш оптимістичний варіант розвитку подій: у разі масового складання депутатами своїх повноважень, парламент може втратити здатність ухвалювати рішення. Але до цього сценарію парламенту ще потрібно подолати бар'єр із 69 можливими звільненнями депутатів.
На завершення, спортивні досягнення у Верховній Раді заслуговують на увагу, адже вперше в історії парламенту є народний депутат, який двічі ставав олімпійським чемпіоном. Мова йде про Жана Беленюка. На посаді народного депутата він взяв участь у двох Олімпійських іграх: у 2016 році здобув "золото" у греко-римській боротьбі на літніх змаганнях у Ріо-де-Жанейро, а у 2024 році виборов бронзову медаль у Парижі.
Вказані рекорди є цілком справжніми. Однак, IX скликання також стало об'єктом численних легенд і міфів, які безперечно заслуговують на згадку, адже без них картина цієї каденції залишилася б неповною. Тож давайте розглянемо та спростуємо найпоширеніші міфи про Раду IX скликання.
1. Турборежим
Один з найбільш запам'ятовуваних міфів IX скликання Верховної Ради стосується так званого "турборежиму". Цей термін ввів тодішній спікер Дмитро Разумков, намагаючись описати, нібито пришвидшену процедуру ухвалення реформаторських законопроєктів. Однак пізніше сам Разумков відмовився від цього поняття, підкресливши, що його придумали та популяризували журналісти. Він визнав, що кількість ухвалених законопроєктів не зазнала значних змін у порівнянні з попередніми скликаннями. Дані Лабораторії законодавчих ініціатив підтверджують, що "турборежиму" насправді не існувало: за перші дві сесії IX скликання Верховна Рада ухвалила всього 155 законів, тоді як у VIII скликанні за той же період було ухвалено 140. Варто відзначити, що IX скликання, завдяки монобільшості, не витрачало час на формування коаліції, що могло б вплинути на швидкість ухвалення рішень. І справді, більш точним описом ситуації в ті часи був інший популярний вислів серед політичних журналістів – "скажений принтер". Адже за перші дві сесії депутати встигли зареєструвати більше тисячі нових законопроєктів, тоді як у наступних сесіях ця цифра поступово зменшувалася.
Ми ж можемо додати, що оцінювати ефективність Ради за зареєстрованими і ухваленими законами -- не зовсім коректно, адже, по-перше, законодавство передбачає чітку і досить тривалу процедуру ухвалення законів, "прискорення" якої призведе радше до порушень Регламенту, а, по-друге, бажання за короткий час ухвалити якомога більше законопроєктів може призвести до їх непропрацьованості та навіть помилкових рішень, для виправлення яких можуть знадобитися нові зміни у законодавство.
2. Єдність монобільшості
Обговорення єдності фракції монобільшості "Слуга народу" на початку роботи IX скликання виглядало багатообіцяючим, проте з часом ситуація зазнала значних змін. Це сталося переважно через внутрішні конфлікти: деякі депутати вирішили вийти з фракції самостійно, тоді як інших виключили через різного роду скандали, зокрема, Богдана Торохтія та Анатолія Гунька. Так, вже у 2021 році, згідно з даними мережі "Опора", "слуги" змогли ухвалити лише близько 25% законодавчих актів виключно своїми голосами. Подальші роки лише ускладнили цю ситуацію, і вже у 2024 році "Слугам народу" дедалі частіше доводиться шукати тимчасових союзників серед фракцій "Відновлення України" та ПЗЖМ, які утворили депутати забороненої ОПЗЖ. Завдяки їхньому голосуванню ухвалюються важливі законодавчі ініціативи, такі як закон про доброчесне лобіювання.
3. Найбільша кількість нових персонажів
Хоча у 2019 році президент та його партія "Слуга народу" акцентували увагу на "нових обличчях" як на головній складовій свого підходу, що подавалося як радикальне оновлення Верховної Ради, насправді парламент змінився лише на 80,4% завдяки переважно представникам "Слуги народу" (які, дійсно, були новачками у політиці). Водночас найбільше оновлення Верховної Ради відбулося після першого скликання, тоді цей показник склав 86%.
4. Втрата легітимності
Міф про втрату легітимності IX скликання Верховної Ради став результатом російської пропаганди. Його суть полягає в тому, що, нібито, в серпні цього року закінчується п'ятирічний термін каденції, що, на думку деяких, призводить до втрати повноважень. Проте цю тезу спростовує українська Конституція, зокрема стаття 83, яка зазначає, що якщо повноваження Верховної Ради закінчуються під час воєнного стану, вона продовжує виконувати свої функції до його скасування. Лише після завершення воєнного стану можуть відбутися чергові парламентські вибори.
Депутати Верховної Ради IX скликання змушені діяти в надзвичайно складний для країни період. Це вимагає від них повної віддачі та залученості. Багато з чого їм вдається досягти: ухвалення важливих законодавчих ініціатив, зокрема, щодо євроінтеграції (хоча й з певною "додатковою підтримкою" з боку міжнародних партнерів), продовження реформ та інші важливі кроки. Як показує практика, ця Рада має свої досягнення, а багато поширених у медіа тверджень є не більше ніж міфами, частково створеними російською пропагандою. Звичайно, протягом п'яти років депутати також розчарували своїх виборців: деякі питання залишаються невирішеними, а спроби вирішення інших у прискореному режимі часто призводять до нових помилок. Проте Верховна Рада залишається легітимною та функціонуючою інституцією, і цей факт не варто недооцінювати.
